سر کار آمد و هشت بار وزیر مالیه تغییر کرد. در حین اجرای برنامه نیز کشور شاهد تشدید تشنجات سیاسی، ملی شدن صنعت نفت، تحریم خرید نفت ایران و تیرگی مناسبات دولت ایران با انگلستان و آمریکا و کودتای 28 مرداد بود. در اوایل سال 1330 بحران نفت و قطع درآمد آن، دولت را به مضیقه شدید مالی دچار کرد و در عمل نه تنها موجب رکود و وقفه در اجرای طرح‌ها شد، بلکه باعث شد قسمت عمده‌ای از وجوه برنامه، صرف بودجه مستمر دولت شود. این وضع تا سال 1333 ادامه یافت(گزارش اجرای برنامه هفت ساله دوم، 1343: 3). ناکامی برنامه هفت ساله اول نه تنها تحت تأثیر مضیقه مالی دولت و کمبود منابع مالی بود، بلکه نوپا بودن سازمان برنامه و بی‌سابقه بودن برنامه‌ریزی در کشور، آماده نبودن دستگاه‌های دولتی برای پیشبرد برنامه‌های عمرانی و اصلاحی و فقدان توان مشاوره و پیمانکاری داخلی در کشور نیز مزید بر علت بود.
3-4 برنامه هفت ساله دوم ( مهر 1334 تا شهریور 1341)
هر چند با کودتای 28 مرداد سال 1332، مبارزه مردم ایران برای کسب آزادی‌های سیاسی و خلع ید از شرکت نفت انگلیس، شکست خورد، اما فکر نوسازی اقتصاد و جامعه ایران که درخواست طبقه متوسط جدیدی بود که در مناطق شهری و در دوره رضاشاه شکل گرفته بوند و در مبارزات دهه قبل قدرت خود را نشان داده بودند، از میان نرفته بود. این تفکر که می‌توان از درآمدهای نفتی برای رشد و توسعه اقتصادی استفاده کرد، در میان بخش‌هایی از نخبگان سیاسی و تکنوکرات‌ها زنده بود. همچنین تجربه، به رژیم پهلوی آموخته بود که نمی‌توان فقط با زور سرنیزه و سرکوب پلیسی و جو ارعاب و تهدید حکومت کرد. پایداری سیاسی نظام مستلزم برآورده کردن حداقل نیازهای اقتصادی جامعه بود. اکنون که شاه روزهای سخت دوران 1332-1320 را پشت سر گذاشته بود، شخصاً از تفکر برنامه‌ریزی حمایت می‌کرد و وزن و اعتبار خود را برای حفظ استقلال سازمان برنامه از نفوذ بوروکراسی فاسد و قوه مجریه قرار داده بود. در واقع بدون پشتیبانی بی‌قید و شرط شاه از ابوالحسن ابتهاج، وزارتخانه‌ها و دستگاه نظامی آمادگی داشتند که درآمدهای نفتی را صرف گسترش بوروکراسی و ارتش کنند و آن را از طریق بودجه‌های عادی به مصرف برسانند(هادی زنوز، 1389: 91).
قانون برنامه هفت ساله دوم در هشتم اسفند 1334 به تصویب مجلس شورای ملی رسید. اهداف این برنامه که در ماده (1) آن آمده، مشابه برنامه اول و به شرح زیر بود:
– توسعه صادرات،
– تهیه مایحتاج مردم در داخل کشور،
– ترقی کشاورزی و صنایع،
– اکتشاف و بهره برداری از معادن و ثروت های زیرزمینی به خصوص نفت،
– اصلاح و تکمیل وسایل ارتباط عمومی
– اصلاح امور بهداشت عمومی
– بالا بردن سطح معلومات و آموزش
اعتبارات اولیه که ضمن این قانون به تصویب رسید، بالغ بر 70 میلیارد ریال بود که مبلغ 2/17 میلیارد ریال آن به تعهدات طرح‌های نیمه تمام برنامه عمرانی هفت ساله اول مربوط بود و 8/52 میلیارد ریال بقیه برای اجرای طرح‌های عمرانی جدید برنامه هفت ساله دوم در نظر گرفته شد.
تحولات اقتصادی کشور در برنامه دوم را می توان به دو دوره تقسیم کرد: دوره توسعه از سال 1334 تا اواسط سال 1339 و دوره محدودیت از اواسط سال 1339 تا پایان برنامه(هادی زنوز،1389: 112).
در دوره اول به دلیل افزایش درآمد نفت و وام‌ها و کمک‌های بلاعوض خارجی، هزینه‌های جاری و عمرانی دولت به میزان زیادی افزایش یافت. سرمایه‌گذاران داخلی نیز به ویژه از سال 1336 به بعد با استفاده از گشایشی که در امکانات نظام بانکی برای اعطای وام بوجود آمده بود، از شرایط مساعد استقبال کردند و به سرمایه‌گذاری بیشر در رشته‌های مختلف اقتصادی اقدام نمودند.
در دوره اول، سیاست درهای باز به امید افزایش درآمدهای ارزی کشور در پیش گرفته شد. از این رو تقاضا برای واردات افزایش یافت. افزایش واردات علاوه بر تأثیر سوء بر موازنه بازرگانی کشور موجب کاهش تولید در برخی از صنایع مانند نساجی شد. وضع ارزی کشور از سال 1334 تا 1336 بسیار رضایت بخش بود، اما این وضعیت دیری نپایید. ازدیاد تقاضا از ناحیه سرمایه‌گذاری خصوصی و عمومی موجب شد که از سال 1337 موجودی ارزی کشور نقصان یابد و قیمت‌های داخلی افزایش پیدا کند. شاخص هزینه زندگی که در دوره 1337-1334 سالیانه با نرخ معادل 5 درصد افزایش یافته بود، از آن پس با نرخ بالاتر رشد کرد و فقط در سال 1337 کشور 49 میلیون دلار از ذخایر ارزی خود را از دست داد، زیرا مؤسسات دولتی در اخذ وام از خارج هماهنگی نداشتند و بدون توجه به میزان برگشت وام و زمان برگشت، از خارج وام دریافت می‌کردند و از سال 1338 سررسید اقساط بدهی‌ها شروع می‌شد، اقتصاد کشور در پرداخت‌های ارزی با مشکلات حساب نشده‌ای مواجه شد. افزایش قیمت‌ها و کاهش ذخیره ارزی کشور از یک طرف زاییده سیاست پولی کشور در دوره اول برنامه دوم بود که بر اثر آن سرعت افزایش حجم پول از رشد اقتصادی کشور پیشی گرفت و از طرف دیگر نتیجه وضع بودجه و سیاست‌های مالی انبساطی دولت بود. در دوره برنامه هفت ساله دوم بود که بودجه عادی دولت بیش از پیش به کمک‌های مالی خارجی و درآمدهای نفتی متکی شد.
به دلیل افزایش قیمت‌ها و کاهش ذخیره ارزی کشور وضعیتی حاکم شد که ادامه آن ممکن بود برای رشد اقتصادی زیانبار باشد، از این رو به کمک صندوق بین المللی پول و بانک مرکزی ایران و وزارت دارایی برنامه تثبیت اقتصادی تدوین شد. هدف این برنامه آن بود که از راه افزایش نرخ بهره و نظارت بر اعتبارات بانکی از فشار تورمی تقاضا کاسته
ش
ود تا ضمن تثبیت قیمت‌ها، فشار تقاضای واردات بر موازنه پرداخت‌های کشور کاهش یابد. هر چند این سیاست در تحقق اهداف خود موفق بود، اما در پایان کار به رکود اقتصادی انجامید (سازمان برنامه وبودجه، 1343: 9).
ایران با پایان یافتن برنامه دوم عمرانی به رغم پیشرفت‌های نمایان در عرصه اقتصادی و اجتماعی، دستخوش رکود اقتصادی و بی ثباتی سیاسی شد. این وضعیت در سال 1342 به قیام 15 خرداد به رهبری امام خمینی انجامید. این تجربه نشان داد که توجه صرف به رشد اقتصادی در غیاب یک سیاست مناسب برای توزیع ثمرات رشد و جلب مشارکت سیاسی مردم، دولت نمی‌تواند شکاف میان خود و مردم را از میان بردارد و به بحران مشروعیت خود در نزد مردم خاتمه دهد. یک بار دیگر تجربه نشان داد که پیشبرد برنامه مدرنیزاسیون به موازات سکولاریزه کردن حیات فرهنگی و سیاسی کشور در جامعه سنتی و مذهبی ایران، میسر نیست که قیام خونین 15 خرداد 1342 پیش درآمد آن بود.
3-5 برنامه سوم عمرانی ( 1346-1341 )
یکی از تجارب ارزنده‌ای که در دوران برنامه دوم کسب شد، این بود که به دلیل ناهماهنگی میان برنامه عمرانی دولت با سیاست‌های مالی، پولی و تجاری، مشکلات عدیده‌ای برای اقتصاد کشور به وجود آمد. این موضوع ضرورت برنامه‌ریزی جامع را پیش آورد. به همین دلیل برنامه‌های سوم، چهارم و پنجم قبل از انقلاب به صورت برنامه جامع تنظیم شدند.
3-5-1 رویکرد جامع به برنامه‌ریزی
برنامه عمرانی سوم، اولین برنامه اقتصادی و اجتماعی جامعی است که در ایران تهیه شده است. این برنامه با کمک گروه مشاوران هاروارد و دفتر اقتصادی سازمان برنامه که در سال 1327 تأسیس شده بود، تهیه شد. اولین اقدام گروه مشاوران هاروارد بازنگری برنامه‌های عمرانی به ویژه ارزیابی عملکرد برنامه دوم بود، پس از آن این گروه همکاری نزدیکی با سازمان برنامه برای سامان‌دهی برنامه سوم داشتند. در گزارش بازنگری برنامه دوم عمرانی، نتیجه‌گیری شده است که کاستی‌های برنامه دوم را می توان به سه عامل پیچیدگی‌های برنامه‌ریزی، کمبود نیروی انسانی آموزش دیده و عوامل نهادی نسبت داد( مک لئود،1377: 27).
برنامه عمرانی سوم در ده فصل تهیه شد. تعدادی از فصول برنامه، نماینده زیر بخش‌های مهم اقتصاد کشور بود. پس می‌توان گفت در دو سطح کلان و بخشی تهیه شده بود.
برنامه در هر بخش شامل دو دسته عملیات بود که شامل برنامه هسته و برنامه غیر‌هسته می‌شد. برنامه هسته جدی‌تری بخش عملیات بود که در صورت کاهش منابع مالی برنامه، مشمول کمترین کاهش می‌شد.
در برنامه سوم؛ جامعیت برنامه، اساس برنامه‌ریزی شد. با این رویکرد، برنامه مالی کشور و تا حدی منابع انسانی برآورد شد و بر اساس رشد اقتصادی معینی که 6 درصد در سال تعیین شده بود، هدف رشد در هر بخش پیش‌بینی گردید. برنامه برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی پروژه‌های مشخصی نداشت. درباره پروژه‌های عمرانی بخش دولتی نیز در تمام بخش‌های اقتصاد به تعداد کافی پروژه تعریف نشده بود.
3-5-2 مدت و اهداف برنامه
مدت این برنامه برخلاف دو برنامه اول و دوم که هفت ساله بودند، پنج سال و نیم تعیین شد. تاریخ آغاز آن اول مهر 1341 و تاریخ پایان آن 29 اسفند 1346 تعیین شده بود.
اهداف کلی برنامه سوم عبارت بودند از :
– دستیابی به رشد اقتصادی 6 درصد در سال،
– ایجاد فرصت‌های اشتغال،
– توزیع عادلانه‌تر درآمد،
– حفظ ثبات نسبی قیمت‌ها و موازنه پرداخت‌های خارجی.
3-5-3 عملکرد اقتصاد در دوران برنامه
برنامه سوم در وضعیتی آغاز شد که اقتصاد ایران هنوز رکود حاصل از سیاست تثبیت اقتصادی را پشت سر نگذاشته بود. دولت در دو سال اول برنامه برای خروج اقتصاد کشور از رکود اقتصادی اعتبارات بخش ساختمان را به شدت افزایش داد. در سایه افزایش درآمدهای نفتی، استقراض داخلی و بین‌المللی، منابع لازم برای اجرای برنامه فراهم آمد. در این دوره در وزارتخانه‌ها نیز ظرفیت تهیه و اجرای طرح‌های عمرانی به وجود آمد و با کمک مشاوران و پیمانکاران داخلی و خارجی طرح‌های بزرگ عمرانی به اجرا گذاشته شد.
عملکرد اقتصاد ایران در دوران برنامه سوم از نظر رشد اقتصادی قابل توجه بود. در دوره زمانی برنامه (1346-1341) تولید ناخالص داخلی به قیمت پایه از رشد متوسط سالیانه‌ای معادل 3/9 درصد برخوردار شد. این رشد بالای اقتصادی در سایه سرمایه‌گذاری فزاینده بخش خصوصی و دولتی در اقتصاد کشور بوجود آمد. در ظرف شش سال(1346-1341) جمعاً 105000 میلیارد ریال سرمایه‌گذاری ثابت ناخالص داخلی، در اقتصاد کشور انجام شد.
در واقع دولت موفق شده بود با ثبات سیاسی و اقتصادی، تجهیز زیر ساخت‌های فیزیکی، توسعه سرمایه انسانی و برقراری نظام انگیزشی مناسب، محیط کسب و کار و فضای سرمایه‌گذاری مناسبی را برای بخش خصوصی فراهم آورد. بخش خصوصی نیز با بهره‌گیری از این فرصت در عرصه‌های مختلف فعالیت‌های اقتصادی به سرمایه‌گذاری اقدام کرد. در غیاب تعریف و تضمین حقوق مالکیت خصوصی توسط دولت، هرگز بخش خصوصی آماده سرمایه‌گذاری در این مقیاس گسترده در اقتصاد ملی نمی شد.
3-5-4 نقش بخش خصوصی و شیوه تعامل دولت با آن
در سراسر دوره 1357-1332 سیاست رسمی دولت بر تقویت و توانمند‌سازی بخش خصوصی برای ایفای فعالیت‌های اقتصادی قرار گرفت. دولت وظیفه خود را به صورت عمده، محدود به ایجاد زیرساخت‌های فیزیکی و توسعه سرمایه انسانی( سرمایه‌گذاری در آموزش و بهداشت و درمان) کرده بود. از اواخر دوره برنامه دوم زمانی که سیاست درهای باز
همراه با سیاست مالی و پولی انبساطی اقتصاد کشور را دچار بحران کرد، اقتصاد ایران شاهد یک چرخش اساسی در قبال طبقات اجتماعی بود:
اولاً تحت فشار ایالات متحده، دولت شاه تن به اصلاحات ارزی داد و از سال 1341 این اصلاحات را به تدریج آغاز کرد و بدین ترتیب نفوذ و سیطره طبقه بزرگ مالک را در روستاهای کشور از میان برداشت.
ثانیاً با برقراری نظام انگیزشی در راستای سیاست جایگزینی واردات گام برداشت. بدین معنی که صاحبان کسب و کار از معافیت مالیاتی، حمایت گمرکی، وام‌های ارزان قیمت و نرخ ارز ارزان برای واردات کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای برخوردار شدند.
به موجب ماده (19) قانون برنامه سوم، سازمان برنامه اختیار داشت برای تشویق و به کار انداختن سرمایه‌گذاری خصوصی در فعالیت‌های عمرانی و تولیدی که در راستای هدف‌های برنامه سوم باشد، به صورت مستقیم یا از طریق مؤسسات اعتباری وجوه لازم را به صورت وام در اختیار افراد و مؤسسات خصوصی قرار دهد و یا در سرمایه‌گذاری با این مؤسسات مشارکت کند.