قانون دیوان عدالت اداری

مبحث اول: رعایت اصول دادرسی اداری
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به پیش بینی دو ساز وکار جداگانه برای اعمال دادرسی اداری مبادرت کرده است. سازوکار نخست در چهارچوب نهاد ویژه ای بنام دیوان عدالت اداری توسط اصل 173 قانون اساسی پیش بینی شده است:« به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان «دیوان عدالت اداری» زیرنظر رئیس قوه قضائیه تأسیس می گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می کند».
ساز و کار دوم: که دارای قلمرو محدودتری است توسط اصل 170 قانون اساسی تعریف شده است:« قضات دادگاه ها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آئین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خود داری کنند و هر کس می تواند ابطال اینگونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند».
گفتار دوم: نقش دادرسی اداری دیوان در جهت احقاق حقوق شهروندان
حقوق شهروندی از مباحث مهم هر نظام حقوقی است. در مفهوم شهروند عنصر اصلی متعلق فرد به یک جامعه سیاسی است و فرد واجد حقوق معین است و شهروند به عنوان گروهی از مردم تعریف می‌شوند که می‌پذیرد دارای حقوق مشترکی هستند و این حقوقی است خاص شهروندان نه سوای بیگانگان. اصولاً در روابط شهروندان با دولت‌ها بروز اختلاف امری اجتناب‌ناپذیر است و نباید افراد ضعیف شهروندی ستمدیده در قدرت و فن سالارانه گم شود و در برابر دستگاه حکومت تنها و بی‌یاور رها شود. اقتضای عدالت آن است که در جامعه نهادهایی عهده‌دار نظارت قضایی بر اعمال دولت باشند تا بدین وسیله از خودسری و تعدی مأموران و سازمان‌های دولتی جلوگیری و آزادی و حقوق شهروندان را تضمین کند. به همین دلیل در قانون اساسی اصول متعددی در مورد حقوق شهروندی تحت عنوان حقوق ملت وجود دارد که در اصل 173 قانون اساسی در راستای تضمین حقوق شهروندی به تشکیل دیوان عدالت اداری پرداخته است. در رویکرد شهروند محور دیوان عدالت اداری؛ دادگاه‌های اداری و قضات بیشتر به دنبال صیانت از حقوق و آزادی شهروندان هستند و فلسفه وجودی آن حدود زیادی در پی حمایت از حقوق شهروندی است.
در دادرسی‌های اداری که یک طرف دعوا شهروندان می‌باشند و باید مورد حمایت مراجع اداری قرار بگیرند می‌توانیم رویکرد شهروند محور را از منظر دیوان بحث کنیم. حقوق شهروندی مبحث جدیدی است که در سال‌های اخیر پا به عرصه ادبیات حقوقی و سیاسی گذاشته است و هسته‌ی اصل شهروندی همیشه موضوع متعلق به یک جامعه مطرح است و شهروند به جوامع تعلق دارند و به عنوان گروهی از مردم تعریف می‌شوند که دارای حقوق مشترکی هستند و حقوق آن‌ها در جامعه معین شده است. در رویکرد شهروند محور دیوان، قضات و دادرسان اداری بیشتر به دنبال صیانت از آزادی و حقوق شهروندان است . پس قاضی باید به یاری طرف ضعیف دعوا یعنی شهروندان بشتابد و از حقوق قانونی آنها دفاع کند. یکی از فلسفه‌های تشکیل دیوان و دادگاه‌های اداری همین حمایت از شهروندان می‌باشد که اصل 173 قانون اساسی هم در راستای تحقق حقوق شهروندی بوده که توسط قانونگذاران نوشته و به تصویب رسیده است. این رویکرد دادگاه‌های اداری و دیوان بینشی لیبرالی دارد به این صورت که با ابزارهای قانونی باید از زیاده ‌خواهی دولت جلوگیری کنیم یعنی در تلاش هستند که دولت را کوچکتر و او را مهار و کنترل کنند زیرا که با قدرتمند شدن دولت و عدم نظارت بر آن‌ها باعث تجاوز و نقض آزادی و حقوق شهروندی است.
در مواردی که متن قانونی نارسا باشد در حقوق عمومی و اداری ما، اصولی در مورد شهروندان وجود دارد که قضات و دادرسان دیوان باید نگاهشان بیشتر به این اصول باشد تا حقوق شهروندی در سازمانهای اداری حفظ و مورد احترام قرار گیرد. در دیوان این رویکرد را بیشتر مشاهده می کنیم که سمت و سوی آن در تضمین حقوق شهروندی است. هرچند که دیوان به طور مطلق رویکرد شهروند محور ندارد و بلکه دیوان رویکرد دولت محور دارد.
مبحث اول: رویکرد دولت ‌محور دیوان در قضاوت‌های اداری
دیوان علاوه بر رویکرد شهروند محور رویکرد دولت محور نیز دارد. در رویکرد دولت محور دیوان که بیشتر نوعی اقتدارگر است با اقتداری که دولت دارد حافظ منافع عمومی است و در اعمالی که انجام می‌دهد همواره باید منافع عمومی را در منظر و مرعی داشته باشد. در این رویکرد قاضی اداری و دیوان، دولت را واحد حقوقی سازمان‌یافته‌ای می‌بیند که فلسفه وجودی و تشکیل آن نظم، خدمت عمومی، تامین و حفاظت از منافع عمومی است. در رسیدگی‌های اداری توجه به حقوق دولت دارد تا تحت شعاع منافع شخصی و خصوصی افراد قرار نگیرد. البته نباید این تصور را کرد که قضات اداری و دیوان در دادرسی اداری به حقوق شهروندان توجهی ندارد یا این که در آرای که صادر می‌کنند بیشتر به منافع عمومی توجه دارند بلکه در این رویکرد پیش شرط مفروض نفع عمومی است نه حق و آزادی شهروندان. در شرایط مقتضی باید نفع شخصی را فدای نفع جمع کرد هر چند که تجربه نشان داده قدرت دولت‌ها در چندهزار ساله حاکمیت خود در جهت منافع عمومی به کار نبرده‌اند بلکه در غالب موارد هم این قدرت را صرف تجاوز و تعدی به حقوق مردم بوده است.
کارکرد و عملکرد دیوان قانون است یعنی دادرسان و قضات مکلفند قانون را مو به مو انجام دهند بدون این رویکرد دولت محور داشته باشند یا شهروند محور؛ شاید این گفته در موا
ردی صادق باشد اما نباید توجیهات منطقی و اجتماعی و حفظ حقوق شهروندی را از یاد برد. به طور خلاصه نتیجه‌ای که می‌توانیم از این گفتار بگیریم این است که تلاش و تکاپوی دیوان در مدتی که از عمر آن می‌گذرد تنها در جهت حمایت از حقوق و آزادی‌های شهروندان است و آرای دیوان نمایان‌گر این موضوع است. به عبارت بهتر در شمار قابل‌ ملاحظه‌ای از آرای دیوان، دادرسان توجه چندانی به قانون و همچنین مو به مو اجرا کردن قانون ندارند و با عنایت به هدف و فلسفه وجود دیوان و اصل 173 قانون اساسی غالباً در دفاع از حقوق و آزادی شهروندان کوشیده‌اند. پس دیوان بیشتر رویکرد شهروند محور دارد تا این که رویکرد دولت محور داشته باشد در بحث بعدی به بعضی از آرای دیوان که مؤید این موضوع است و براساس حقوق شهروندی صادر شده است می‌پردازیم.
مبحث دوم: قلمروآراء دیوان در روند تحقق حقوق شهروندی در زمینه حقوق مالکانه
دیوان عدالت اداری در تمام زمینه‌های حقوق شهروندی کماکان آرایی را صادر کرده است ما در این جا به آرای حق مالکانه می‌پردازیم که بیشتر مورد توجه دیوان در زمینه‌ی حقوق شهروندی بوده است.
مسئله تملک، احترام به حقوق مالکانه یکی از مهم‌ترین حقوق شهروندان می‌باشد که باید توسط مقامات عمومی و اداری مورد احترام قرار گیرد. امروز سلب مالکیت به شدت مورد کنترل قضایی دادگاه‌های اداری و دیوان قرار گرفته است که این نشان دهنده اهمیت این حق در روابط میان اداره کنندگان و شهروندان می‌باشد که دیوان در این زمینه آراء متنوعی صادر کرده که ما به چند نمونه آن اشاره می‌کنیم:
قسمت نخست: تملک رایگان اراضی شهروندان از سوی اداره
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 8 صورتجلسه 24 مورخ 4/5/1382 شورای اسلامی شهر آباده و نامه شماره 3782 مورخ 2/5/1386 شهردار آباده به فرماندار.
گردش کار: شهردار آباده، خطاب به فرماندار آباده مفاداً اعلام داشته :که بر اساس مصوبات شورای اسلامی شهر، مالک باید برای تفکیک سهم خدمات شهرداری را که میزان آن 19/19% از کل ملک است به شهرداری پرداخت کند تا زمین مالک تفکیک و سند مجزا توسط اداره ثبت اسناد صادر و در اختیار مالک قرار گیرد.
شاکی : الزام متقاضیان تفکیک زمین به دادن تعهد در خصوص واگذاری رایگان قسمتی از زمین به منظور فضای آموزشی و خدماتی خلاف اصل مالکیت و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع به نظر می رسد. که موید آن آرای وحدت رویه به شماره دادنامه‎های 148 و 147 و 146 مورخ 5/4/1384 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است که به موجب این آراء اقدامات شورای اسلامی شهر کرمان را که مشابه اقدامات شورای اسلامی شهر آباده است، با این کیفیت ابطال فرموده‎اند. بـنا به مراتب فوق تـقاضای ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر آباده در رابطه با سهـم خدمات در هنـگام تفکـیک اراضی به اسـتناد اصل 170 قـانون اساسـی مورد استدعاست.»در پاسخ به شکایت شاکی، رئیس شورای اسلامی شهر آباده به موجب لایحه دفاعیه شماره 727 مورخ 14/11/1388 توضیح داده است که:
همانگونه که در بند 8 مصوبه قید شده است، اعلام مبلغ ریالی عوارض تفکیک و سهم خدمات بر اساس نامه معاون عمرانی استانداری فارس صرفاً جنبه اعلام داشته و تعارضی با آراء وحدت رویه دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه‎های 148 و 147 و 146 مورخ 5/4/1384 ندارد. هیأت عمومی دیوان در این خصوص چنین رای صادر کرده است:
«نظر به این که مطابق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380، اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی به تجویز قانونگذار منوط‌شده و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه‎های شماره492ـ4/11/1389 و 459ـ 20/10/1389 و 393 ـ 29/9/1389 و 218ـ 9/4/1387 مصوبات شوراهای اسلامی تعدادی از شهرهای کشور مبنی بر دریافت قسمتی از اراضی و یا بهای آن به ازای هزینه خدمات تفکیک و افراز را ابطال کرده است و به موجب نظر فقهای شورای نگهبان، دریافت وجه با تجویز آیین‎نامه و دستورالعمل مغایر شرع است.» (رأی شماره 3782دیوان عدالت اداری، مورخ2/5/1386).
قسمت دوم: سلب مالکیت توسط دولت:
واگذاری بخشی از زمین در قبال تفکیک خلاف اصل تسلیط و قوانین و مقررات است. شرکت تعاونی مسکن جهاد سازندگی استان مازندران از اینکه شهرداری تعاونی مذکور را به اجرا طرح آماده‌سازی و تخصیص بخشی از زمین و اجرای طرح‌های آموزشی خدماتی ملزم نموده است به دیوان شکایت و آن را خلاف قانون و شرع می‌داند. در درخواست اعلام داشته که شهرداری مازندران به عنوان پیش شرط برای موافقت نمودن با تفکیک و کاربری یک قطعه زمین این تعاونی علاوه بر واگذاری 25% از ملک موصوف مستنداً به بند 5 بخش دوم این دستورالعمل «آماده ‌سازی اراضی متعلقه به نهادها، ارگان‌ها، تعاونی ها، و اشخاص حقیقی و حقوقی در کلیه شهر و شهرک های کشور» و بند سوم از این بخش مبادرت به اخذ تعهد واگذاری چهارهزار متر مربع نموده است و خواستار ابطال دو بند مذکور که منطبق با قانون نبوده و خلاف قاعده تسلیط است می‌باشم. در دادنامه شماره 59 کلاسه پرونده 72/159 تاریخ 9/4/1375 در زمینه سلب مالکیت این چنین مقرر داشته است:
«نظر به این که الزام متقاضیان تفکیک به دادن تعهد در خصوص واگذاری رایگان قسمتی از اراضی ملکی خود را به منظور تامین فضای آموزشی و خدماتی و غیره خلاف اصل مالکیت و قوانین مربوط به آن و خارج از حدود و اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی است لذا بند 3 بخش دوم از دستورالعمل آماده سازی اراضی متعلق به نهاد‌ها000 مستندا به ذیل ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری
ابطال می‌شود» (دادنامه شماره59 دیوان عدالت اداری مورخ 4/9/1375).
قسمت سوم: محرومیت اشخاص از اعمال حقوق مالکانه به مدت نامعلوم و نا محدود