پیشینه نظام پارلمانی و ویژگی های ان

نظام پارلمانی

در این مبحث ابتدا در گفتار نخست، پیشینه نظام پارلمانی و چگونگی ظهور و بروز آن، سپس ویژگیهای این نظام را در گفتار دوم بیان خواهیم کرد. در گفتار سوم انواع نظام پارلمانی را معرفی و تفاوتهای آنها را در ضمن معرفی آنها بیان نموده و بالاخره در گفتار چهارم به مسأله رواج نظام پارلمانی و چگونگی و علت گسترش آن، به ویژه در اروپا خواهیم پرداخت.

گفتار نخست- پیشینه نظام پارلمانی

بر خلاف نظام ریاستی و فدرالی آمریکا، نظام پارلمانی محصول یک طرح قانونی و از پیش تعیین شده نبود؛ بلکه بتدریج از بریتانیا و در طی چندین قرن ظهور و تکامل پیدا کرد. نورتون نقطه عطف نظام پارلمانی را سال1688 می داند.[1]

پیدایش نظام پارلمانی محصول بروز و ظهور قدم به قدم و تدریجی نهاد پارلمان در انگلستان است که خود این امر هم در نتیجه صدور فرمان مشروطیت(منشور کبیر) در سال 1215 در این کشور است. با صدور فرمان مشروطیت راه برای اعطای آزادیهای مدنی- سیاسی برای شهروندان بریتانیایی باز شد و بالاخره در سال 1628 پارلمان این کشور بنیان نهاده شد و بتدریج با آغاز فعالیتهای پارلمانی دولت از دل پارلمان بیرون آمد.[2]

نحوه توزیع قدرت در نظام پارلمانی به تدریج و تابع عوامل گوناگونی بود.این نظام در ابتدا در کشورهای سلطنتی شکل گرفت و سلطنت خودکامه را بسوی سلطنت محدود سوق داد. در این سیر تاریخی، عوامل متعددی از جمله جنبشهای فکری، پیشرفت دموکراسی، افزایش آگاهیهای عمومی، ناتوانایی های شخصی برخی از پادشاهان و…. موجبات تضعیف مقام سلطنت و متمایل شدن قدرت به سوی نمایندگان مردم را فراهم آورد.[3]

تاریخ نظام سیاسی انگلیس که مهد اولیه نظام پارلمانی است و منجر به ناپدیدی تدریجی شاه (دارای مشروعیت موروثی) و تقویت نسبی مجلس (دارای مشروعیت مردمی) گردید در این رهگذر سه مرحله را پشت سر گذاشته است:

نخست، مرحله پادشاهی محدود بود که در این دوران مجلس، قوه مقننه را که بیشتر به شاه مطلق گرا تعلق داشت، تصاحب کرد. با این وجود فرد اخیر اختیار انتخاب و برکناری وزیران را برای خود حفظ کرد. دوم؛ مرحله نظام پارلمانی دوگانه که در این مرحله، کابینه ها هم در برابر شاه (که حق برکناری اعضای آن را برای خود حفظ کرده بود) و هم در برابر مجلس(که این حق را به دست آورده بود) مسئولیت داشتند؛ و بالاخره مرحله سوم، مرحله نظام پارلمانی یگانه بود که در این مرحله وضعیت کنونی این کشور است که در آن، کابینه فقط در برابر مجلس مسئولیت دارد. شاه حق برکناری وزیران را از دست داده است.[4]

به قول موریس دوورژه[5] در کتاب رژیمهای سیاسی، نظام پارلمانی که مهد آن در انگلستان می باشد، دو مرحله تاریخی را طی کرده است: نخست سیر از سلطنت مطلقه به سلطنت محدود و دوم، سیر از سلطنت محدود به نظام پارلمانی.

به عبارت دیگر، نظام پارلمانی محصول تحولات طولانی تاریخی و چنین فرآیندی، نتیجه تأملات و تلاشهای نظری مقدماتی نبوده است. بر این مبنا، پیچیدگیهای چنین نظامی عبارت است از تحول دائمی در مسیر پیشرفت، تجربه گرایی دائمی و واقع گرایی(پراگماتیسم).

فراز و نشیبهای تاریخی و رفتارهای سیاستمداران به آرامی موجب ظهور اعمال و و قواعدی گردید که مجموعه آن را به عنوان نظام پارلمانی به تمام دنیا معرفی نموده است. هر چند که پیش از این گفتیم که پایه های نظام پارلمانی انگلیس قرنها قبل بنا نهاده شده، اما ظهور جدید و امروزی این نظام ریشه در قوانین قرن هجدهم میلادی دارد. در این قرن و به هنگام ظهور سلسله جدید پادشاهی می توان با عبارات مدرن و امروزین چنین بیان نمود که نظام انگلستان در واقع، نظامی نمایندگی است و به علاوه نظامی مشروطه می باشد که در آن تفکیک قوا جریان دارد. در ابتدا نوع تفکیک قوا میان پادشاه و پارلمان بدین گونه است که پارلمان ابتکار طرح قوانین و تصویب آن و همین طور اجازه دریافت مالیات را بر عهده دارد. حال آنکه پادشاه حق حذف یک قانون، قدرت انعقاد معاهدات بین المللی و قدرت اعلان جنگ و صلح را دارد. اما نمی توان این رژیم را هنوز در این زمان یک نظام پارلمانی قلمداد کنیم چرا که هنوز مسأله کنترل قوا توسط همدیگر که از عناصر اصلی نظام پارلمانی است، شکل نگرفته بود که اولین آن وجود هیأت وزیران مسئول است و دومی انحلال مجلس توسط دولت است. در گذشته پادشاه جهت اتخاذ تصمیمات مملکتی به شورای خصوصی مراجعه می نمود که مرکب از  همکاران نزدیک و افراد مورد اعتماد او، یعنی وزیران بود. این شورا در حقیقت منشأ اصلی نهادی است که امروزه در انگلستان به نام کابینه موجودیت سیاسی پیدا کرده است و بتدریج از پادشاه مستقل گردیده است. اعضای کابینه از میان اکثریت منتخب از پارلمان انتخاب می گردند. چگونگی استقلال کابینه از نهاد پادشاهی در انگلستان نتیجه واقعه ای تاریخی است.

تمایز میان شاه و کابینه از آنجا آغاز گردید که یکی از شاهان انگلیس بر حسب اتفاقات تباری و نژادی اهل اروپای قاره ای(آلمان کنونی) بود و زبان انگلیسی نمی دانست. بنابراین، این شاه(جورج اول) در نشست های دولت شرکت نمی کرد. وزیران در اتاق کوچکی به نام کابینه که بعدها دولت نامیده شد تشکیل جلسه می دادند، یکی از وزیران با یک مترجم به این جلسات می آمد و گزارش جلسات را به شاه می داد. بدین ترتیب بود که نخست وزیر پدید آمد.[6]

گفتار دوم- ویژگی های نظام پارلمانی

باید به این نکته عنایت ویژه ای داشته باشیم که وجود پارلمان در یک نظام سیاسی به تنهایی دلیل بر پارلمانی بودن آن نظام نیست، چرا که نظامهای غیر پارلمانی نظیر نظامهای ریاستی یا نیمه ریاستی نیز دارای پارلمان هستند. آنچه نظام پارلمانی را از سایر نظامهای سیاسی متمایز می نماید علاوه بر ابتنا به تفکیک نسبی قوا و نتایج حاصل از آن، ویژگیهایی است که نظام پارلمانی دارد. این ویژگیها به طور کلی به شرح زیر است.

الف- قوه مجریه دورکنی و جدایی نهاد اجرایی از ریاست کشور

نظام پارلمانی نوعی نظام حکومتی است که از تفکیک نسبی قوا حاصل می گردد. در رژیمهای پارلمانی، قوه مجریه و قوه مقننه در همکاری با یکدیگر فعالیت می کنند و از ابزارهایی برای تأثیرگذاری و نفوذ بر یکدیگر برخوردارند. در نظامهای پارلمانی رئیس کشور و رئیس دولت دو شخص متفاوتند و اصولا قوه مجریه، دو رکنی است. رئیس کشور در نظام جمهوری پارلمانی، رئیس جمهور و در نظام مشروطه سلطنتی، پادشاه است که اختیارات چندانی ندارد و بیشتر مقامی تشریفاتی قلمداد می شود. رئیس کشور نماد و سمبل آرامش و سکون نظام سیاسی کشور است.

وی در امر حکومت دخالت نمی کند و این تحول در سایه تفکیک بین سلطنت و حکومت که به تدریج بر پادشاهان انگلستان تحمیل شده، تحقق یافته و در این فرمول خلاصه می شود که پادشاه سلطنت می کند اما حکومت نمی کند.[7]

در نقطه مقابل اختیارات فوق العاده ای برای رئیس دولت در نظر گرفته شده و عملا مسائل اجرائی کشور در اختیار وی قرار دارد.

ب- همکاری دولت و پارلمان

با توجه به اینکه در نظام پارلمانی رسمیت دولت با اکثریت پارلمان در هم آمیخته و وزراء، برگزیده نمایندگان هستند، همکاری بین این دو نهاد امری کاملاً طبیعی به نظر می رسد. با آنکه هر یک از قوای مقننه و مجریه وظایف سازمانی خود را بر عهده دارند، وابستگی متقابل وظایف و کارکردها در این نظام را نمی توان نادیده گرفت. علاوه بر آنکه ابتکار تهیه لوایح از آن دولت است، از آغاز پیشنهاد تا تصویب قوانین، با پارلمان همکاری می کند و وسعت این همکاری تا حدی است که می توان تفکیک قوا در نظام پارلمانی را مفهومی تخیلی برشمرد.[8]

در نظام پارلمانی، چیرگی همزمان دو حزب یا دو گروه سیاسی یکی بر قوه اجرایی و دیگری بر قوه قانونگذاری امکان ندارد. به دیگر سخن، در چنین نظامی، قوه اجرایی و قوه قانونگذاری هر دو در دست یک طیف قرار می گیرد و نخست وزیر و کابینه او از اکثریت در مجلس برمی خیزند. این اکثریت ممکن است در اختیار یک حزب(پارلمانتاریسم بریتانیایی) یا در اختیار ائتلافی از احزاب باشد(پارلمانتاریسم در آلمان و ایتالیا)باشد. در هر دو صورت آن، حزب یا احزاب مؤتلف از نخست وزیر و کابینه او پشتیبانی می کنند.

ج- مسئولیت سیاسی دولت در برابر مجلس

مسئولیت سیاسی وزراء در قبال پارلمان، عامل اصلی تحقق نظام پارلمانی است. لذا از این حیث با نظام های ریاستی تفاوت پایه ای دارد.[9]

در این نظام حکومتی مهمترین موضوع، مسئولیت قوه مجریه در مقابل قوه مقننه است و پاسخگویی دولت در قبال مجلس امری دائمی محسوب می گردد. قوه مجریه هم در صورت عدم همراهی پارلمان با دولت با استفاده از ابزارهای کنترلی که در اختیار دارد، توانایی ایجاد وقفه در عملکرد پارلمان را با استفاده از حربه انحلال خواهد داشت. نخست وزیر با درخواست انحلال از رئیس کشور که مقامی غیر مسئول می باشد، موجب انحلال پارلمان و برگزاری مجدد انتخابات پارلمانی زودرس می گردد. بدیهی است در این خصوص مردم ناظر نهایی و فصل الخطاب قرار می گیرند و در صورت رأی مردم به همان ترکیب قبلی نمایندگان، کارآیی دولت زیر سؤال قرار می گیرد و کابینه جدیدی باید تشکیل گردد تا اختلاف بین دو قوه به طور مسالمت آمیز و دموکراتیک حل و فصل گردد.

د- حق انحلال مجلس توسط دولت

نظام پارلمانی، در قالب تفکیک نسبی قوا یا ارتباط بین قوا پدید آمده است و هر یک از دو قوه در امور قوه دیگر دخالت می کند و دارای ابزار اعمال فشار بر دیگری است. یکی از حقوق دولت بر مجلس و به عبارتی ابزار اعمال فشار بر مجلس حق انحلال مجلس توسط دولت می باشد.

حق انحلال بدین معنی است که فراتر از اعتماد مجلس اعتماد ملت قرار دارد. دولتی که در مجلس در اقلیت قرار گرفته، اگر احساس کند که در پشت خود از اعتماد مردم برخوردار است می تواند اختلاف خود و مجلس را نزد ملت مطرح کرده و از آنها درخواست نماید که درباره اختلاف میان دولت و مجلس به داوری بپردازند. هنگامی که پارلمان دومجلسی است مجلس برگزیده شده در انتخابات همگانی و مستقیم یعنی مجلس نخست است که می تواند منحل شود. در این صورت، انتخابات جدید برگزار و به مردم امکان داده می شود که میان این دو قوه داوری نمایند.[10]

حق انحلال پارلمان را بدین جهت به دولت داده اند تا قوه مجریه هنگامی که مطمئن است که افکار عمومی در تأیید سیاستهای وی از انتخاب مجدد اعضای مجلس سابق خودداری خواهد کرد و افراد دیگری را که با نظریات دولت هماهنگی داشته باشند به مجلس اعزام خواهند داشت.[11]

بنظر می رسد که یکی از مزایای نظام پارلمانی این است که برای جلوگیری از تعدد انحلال قوه مجریه، این قوه نیز برای حفظ تعادل بر اساس تفکیک قوا، می‌تواند به انحلال پارلمان اقدام نماید.

در انگلستان، تنها نخست وزیر است که زمان استفاده از این حق را تعیین می کند. چنین سامانه ای رئیس دولت انگلیس را تبدیل به شخصیتی بی نهایت نیرومند می نماید.[12]

به هر حال، نخست وزیری که دولتش بر اساس رأی عدم اعتماد مجلس سرنگون شده است باید خواستار انحلال پارلمان شود. این یکی از اختیارات اصلی نخست وزیر است. همچنین نخست وزیر می تواند بدون اینکه با کابینه اش مشورت کند، خواستار انحلال پارلمان شود و شخصاً تاریخ انتخابات مجدد را تعیین کند.[13]

در هنگام وقوع اختلاف میان حاکمیت و مردم در خصوص نحوه اداره جامعه در یک یا چند محور و یا در خصوص سیاست کلی اتخاذی در اعمال حاکمیت، با توسل به انتخابات جهت تغییر زمامداران(متعاقب استعفاء یا برکناری و یا انحلال یک نهاد از سوی مرجع ذیصلاح در برخی از نظامها) می توان به حل بحران مورد نظر کمک کرد.[14]

بنابراین، در یک نظام پارلمانی با وجود اقتداراتی که مجلس در جهت مهار دولت در اختیار دارد و مجموعه ای از اختیارات قانونگذاری و نظارتی را در بر می گیرد، این حق دولت است که در صورت عدم همراهی با مجلس، انحلال پارلمان را در دستور کار خود قرار دهد و اساسا فلسفه وجودی نظامهای پارلمانی هم این است که علیرغم تفکیک قوا در بین نهادهای قانونگذاری، اجرایی و قضائی، ابزارهای کنترل بر روی یکدیگر هم متقابلا در راستای مهار قدرت قوا در اختیار آنها قرار گیرد و به قول شارل دو منتسکیو«قدرت قدرت را مهار کند». حق انحلال پارلمان توسط دولت در این مقوله می گنجد و با عنایت به اینکه معمولاً دولت در نظام پارلمانی به ادامه کار خود امیدوار است، در صورت احساس خطر از جانب قوه مقننه، با تهدید به انحلال پارلمان، تا حدود زیادی از گزند مخاطراتی که ممکن است از طرف قوه مقننه متوجه دولت گردد، مصون و محفوظ می ماند.

با عنایت به مطالب فوق، انحلال مجلس توسط دولت معمولاً به سه دلیل عمده صورت می گیرد:

  1. موقع سنجی حزب حاکم برای تقویت خود در مجلس عوام.
  2. ایجاد فرصت برای رأی دهندگان تا عقیده خود را نسبت به یک مسأله مهم روز اعلام نمایند.
  3. اختلاف نظر بین مجریه و مقننه و طلب داوری ملت.

در هر سه مورد فوق یک اصل مشترک حکومت می کند و آن عبارت است از تکیه هیأت حاکمه انگلستان بر افکار عمومی و احترام فوق العاده ای که در آن نظام عملاً برای مردم قائلند.

گفتار سوم- انواع نظام پارلمانی

اگر قانون اساسی قوه مجریه کشور را تابع قوه مقننه قرار داده باشد، حکومت مزبور را پارلمانی گویند. مثل انگلستان و ایتالیا و آلمان. در تمام قوانین اساسی پارلمانی که پارلمان، قدرت وضع قانون و نظارت بر اعمال حکومت را دارد و حکومت صرفنظر از مقام تشریفاتی(که ممکن است رئیس جمهور یا پادشاه باشد)، صاحب اختیار و قدرت است، چنین وضعی ملاحظه می گردد.[15]

الف- مشروطه سلطنتی

در پادشاهی مشروطه، اختیارات پادشاه محدود بوده و وی رئیس کشور بوده و نقشی تشریفاتی دارد. در این نظام، معمولا رئیس دولت یا نخست وزیر عهده دار واقعی اختیارات قوه مجریه است. قوای عمومی از یکدیگر تفکیک شده، هر کدام به نهادی واگذار شده و هر یک دارای اختیارات مشخصی می باشند. اختیارات قانونگذاری و اجرایی به مجلس و هیأت دولت سپرده شده است.[16]

بدیهی است که ماهیت موروثی بودن مقام سلطنت در نظام پارلمانی مشروطه سلطنتی و نیز ماهیت انتخابی رئیس حکومت(نخست وزیر) در تعیین و تنظیم میزان اختیارات آنها نقشی اساسی داشته است. به طوری که پادشاه یا ملکه که غیر انتخابی و موروثی است، تقریبا تهی از قدرت است و مقامی تشریفاتی قلمداد می گردد. در عوض نخست وزیر دارای اختیارات فراوانی است و حتی برخی از صاحبنظران به وی لقب دیکتاتور انتخابی را داده اند.

ب- جمهوری پارلمانی

در جمهوری های پارلمانی، برخلاف مشروطه سلطنتی، رئیس کشور به صورت غیر مستقیم انتخابی است و فرض موروثی بودن مقام ریاست کشور منتفی است. ایتالیا و آلمان نمونه بارز جمهوری های پارلمانی هستند.

در ایتالیا، رئیس‏ جمهور توسط مجلسین‏ و در اجلاس‏ مشترک‏ اعضای‏ آنها انتخاب‏ می‏ شود. تعداد سه‏ نفر نماینده‏ از طرف‏ شوراهای‏ هر یک‏ از مناطق‏ کشور به‏ گونه‏ ای‏ که‏ نمایندگی‏ اقلیتها نیز در آن‏ منظور شده‏ باشد، در انتخابات‏ ریاست‏ جمهوری شرکت‏ می‏ نمایند. منطقه‏ “واله‏ دایوستا” فقط یک‏ نفر نماینده‏ معرفی‏ می‏ نماید. انتخاب‏ رئیس‏ جمهور با رای‏ مخفی‏ و با اکثریت‏ دو سوم‏ اعضای‏ شرکت‏ کننده‏ انجام‏ می‏ گیرد. پس‏ از سه‏ بار رأی‏ گیری‏، در مرحله چهارم، اکثریت‏ مطلق‏ آرا کفایت‏ می‏ کند.[17]

مثالهای دیگر این نوع از نظام پارلمانی هند و ترکیه هستند.

 

 

 

 

 

 

گفتار چهارم- رواج نظام پارلمانی در اروپا

نظام پارلمانی بعدها در سرتاسر امپراطوری بریتانیا  و بویژه در کشورهای اروپایی گسترش پیدا کرد.

البته، موج رو به گسترش پارلمانتاریسم تا نیمه دوم قرن نوزدهم هم چندان هویدا نبود؛ زیرا حرکت به سوی نظام پارلمانی غالبا نامنظم بود و بطور تدریجی و پله به پله بود، به طوری که زمان دقیق پیدایش این نظام در بسیاری از کشورهای اروپایی سخت و دشوار است. ولی قدر مسلم این است که با گسترش موج آزادی خواهی و پیشروی جنبشهای مردمی و در نتیجه شکل گیری حکومتهای دموکراتیک، در بیشتر کشورهای اروپایی و سایر ممالک دنیا مورد پذیرش قرار گرفته و به اشکال مختلف به اجرا درآمد. دلیل عمده این اقبال و استقبال از نظام پارلمانی، علاوه بر قدمت آن نسبت به سایر نظامها یعنی نظامهای ریاستی یا مختلط، سازگاری آن، هم با نظام سلطنتی و هم با نظام جمهوری است.[18]

16- Norton, Philip, commons in Perspective,Oxford, basil Blackwell,1982, p.12

17- هاشمی، محمد، حقوق اساسی و ساختارهای سیاسی، تهران، انتشارات میزان، چاپ اول، 1390، ص245

18- هریسی نژاد، کمال الدین، حقوق اساسی تطبیقی، تبریز، انتشارات آیدین، چاپ اول، 1387، ص43

19- عباسی، بیژن، مبانی حقوق اساسی، تهران، انتشارات جنگل، چاپ دوم، 1388، ص 320 و 319

20- دوورژه، موریس، رژیمهای سیاسی، تهران، انتشارات شرکت سهامی کتابهای جیبی، چاپ سوم، 1352، ص97-92

21- عباسی، بیژن، پیشین، 1388، ص318

22- هریسی نژاد، پیشین، 1387، ص60

23- هاشمی، پیشین، 1390، ص247

24-  قاضی، ابوالفضل، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، تهران، انتشارات میزان، چاپ دوازدهم، 1383، ص454

25- عباسی، بیژن، پیشین، 1388، ص322

26- بوشهری، جعفر، حقوق اساسی ، تهران، انتشارات شرکت سهامی انتشار، چاپ اول، 1384، ص118

27- عباسی، بیژن، پیشین، 1388، ص317

28- زارعی، محمد حسین، مطالعه تطبیقی مجالس قانونگذاری، تهران، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، چاپ اول، 1384، ص49

29- یاوری، اسدالله، جزوه نظامهای انتخاباتی، مقطع کارشناسی ارشد، دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی، 1387، ص35

30- مدنی، جلال الدین، حقوق اساسی تطبیقی، تهران، انتشارات گنج دانش، چاپ اول، 1374، ص57 و 56

31- عباسی، بیژن، پیشین، 1388، ص333

32- اصل 83 قانون اساسی ایتالیا

33- هریسی نژاد، کمال الدین، پیشین، 1387، ص43